Wakil Kepala Daerah Berbasis Kebutuhan

(Dok. Pribadi)

DISHARMONI antara kepala daerah dan wakil kepala wilayah bukan sekadar berita tentang renggangnya relasi di antara dua pejabat. Ketika bentrok masuk ke area pemerintahan, dampaknya langsung terasa: birokrasi terbelah, mutasi kedudukan diperebutkan, koordinasi melemah, dan program wilayah tersendat. Warga nan menanti jasa akhirnya kudu menanggung ongkos dari perselisihan elite nan tidak mereka ciptakan. Biasanya bibit masalah sudah muncul sejak pencalonan. Figur wakil dipilih untuk menutup kekurangan calon kepala wilayah berupa: representasi wilayah, golongan sosial, agama, generasi, partai, alias jaringan politik tertentu. Pertimbangan itu masuk logika untuk menarik simpati dan meraih suara.

Masalahnya, pasangan calon nan dibentuk untuk memenangkan pemilihan belum disiapkan untuk memerintah berbareng pascapemilihan. Setelah terpilih, kepala wilayah memegang kendali atas kebijakan dan program, anggaran, dan birokrasi. Wakilnya merasa ikut berjuang memperoleh mandat rakyat lantaran namanya tercantum secara berpasangan dalam surat suara. Dengan begitu, pilkada membentuk dua pemilik legitimasi, sedangkan Undang-Undang Pemerintahan Daerah dominan mengatur satu pusat kendali di tangan kepala daerah.

DUA LEGITIMASI, SATU KENDALI

Keretakan di elite kepemimpinan sigap merembet ke perangkat daerah. Pejabat birokrasi mulai dilabel sebagai ‘orang kepala daerah’ alias ‘orang wakil’. Mutasi dan promosi kedudukan rawan dijadikan sebagai pembagian pengaruh. Perencanaan anggaran, pengadaan peralatan dan jasa, pengelolaan badan upaya milik daerah, hingga proyek strategis dapat menjadi arena tarik-menarik kepentingan.

Memang tidak semua relasi pasangan kepala wilayah dan wakil berhujung buruk. Ada kepala wilayah dan wakil nan bisa berbagi peran, menyelesaikan masa jabatan, apalagi maju kembali berbareng dan memperoleh mandat dari rakyat. Namun, keselarasan itu lebih banyak bertumpu pada kesepakatan personal, kesamaan kepentingan politik, dan keahlian berkomunikasi. Padahal kreasi kelembagaan nan sehat tidak semestinya menggantungkan efektivitas pemerintahan pada cocok alias tidaknya dua orang.

Persoalan pokoknya terletak pada ketimpangan antara legitimasi dan otoritas. Wakil kepala wilayah dipilih langsung berbareng kepala daerah, tetapi tidak mempunyai kewenangan pemerintahan nan mandiri. Pasal 66 UU Pemerintahan Daerah menempatkannya untuk membantu, mengoordinasikan, memantau, dan memberikan saran. Dalam menjalankan tugas itu, wakil bertanggung jawab kepada kepala daerah. Kedudukannya tampak setara ketika dipilih, tetapi menjadi subordinat ketika pemerintahan berjalan.

BUKAN KEHARUSAN KONSTITUSIONAL

Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya mengatur gubernur, bupati, dan wali kota sebagai kepala pemerintah wilayah nan dipilih secara demokratis. Konstitusi tidak menyebut adanya wakil gubernur, bupati, alias wali kota. Konstruksi ini berbeda dengan presiden dan wakil presiden nan sama-sama memperoleh dasar konstitusional langsung.

Ketiadaan wakil kepala wilayah dalam UUD 1945 tidak membikin kedudukan itu inkonstitusional. Pembentuk undang-undang tetap dapat membentuk kedudukan untuk membantu kepala daerah. Akan tetapi, kedudukan tersebut juga tidak dapat diperlakukan sebagai keharusan konstitusional. Bentuk, langkah pengisian, tugas, apalagi kedudukannya merupakan pilihan kebijakan norma nan dapat ditata ulang.

Sejarah pengaturannya pun berubah-ubah. Wakil kepala wilayah telah dikenal dalam UU No 5 Tahun 1974 melalui sistem pengangkatan. UU No 22 Tahun 1999 menempatkan kepala wilayah dan wakilnya sebagai pasangan nan dipilih DPRD. Sejak UU No 32 Tahun 2004, keduanya dipilih langsung dalam satu pasangan. Jadi, nan relatif baru bukan kedudukan wakilnya, melainkan model pasangan elektoral.

Di sinilah terlihat ketegangan dua undang-undang. UU Pemerintahan Daerah menempatkan wakil sebagai pembantu nan bertanggung jawab kepada kepala daerah. UU Pilkada mewajibkan keduanya maju dan dipilih dalam satu pasangan. Hasilnya adalah wakil kepala wilayah nan kuat secara elektoral, tetapi lemah secara fungsional.

JANGAN DISERAHKAN KEPADA KANDIDAT

Jalan keluarnya bukan menghapus jabatan wakil kepala daerah di seluruh Indonesia. Kebutuhan tiap wilayah tidak sama. Provinsi kepulauan dengan rentang kendali luas tidak dapat disamakan dengan kota nan wilayahnya terbatas. Kabupaten perbatasan dengan masyarakat tersebar menghadapi beban koordinasi berbeda dari kabupaten nan pusat layanannya mudah dijangkau.

Revisi UU Pemerintahan Daerah dan UU Pilkada perlu memperkenalkan model wakil kepala wilayah berbasis kebutuhan. Keberadaannya ditentukan melalui parameter objektif, seperti jumlah penduduk, luas dan karakter wilayah, jumlah satuan pemerintahan nan dikoordinasikan, keahlian fiskal, beban pelayanan dasar, dan status kekhususan daerah.

Model ini lebih tepat disebut diferensial, bukan sekadar opsional. Pilihan tidak boleh diserahkan kepada selera calon, kesepakatan koalisi, alias kehendak kepala wilayah terpilih. Klasifikasi wilayah kudu ditetapkan sebelum tahapan pemilihan dan tidak dapat diubah selama masa jabatan. Dengan begitu, struktur kepemimpinan wilayah tidak menjadi bagian dari transaksi elektoral.

DESAIN BARU

Pertama, kepala wilayah dipilih secara mandiri, bukan lagi dalam satu paket dengan wakil. Langkah ini mengakhiri dua legitimasi elektoral dalam satu garis komando dan lebih sejalan dengan rumusan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945.

Kedua, pada wilayah nan menurut pengelompokkan memerlukan wakil, kepala wilayah terpilih mengusulkan calon untuk memperoleh persetujuan DPRD melalui proses terbuka. DPRD menguji kompetensi, integritas, dan potensi bentrok kepentingan calon. UU kudu menetapkan tenggat, sistem pengajuan ulang, dan jalan keluar andaikan terjadi kebuntuan. Pengangkatan wakil tidak boleh menjadi urusan pribadi kepala daerah, tetapi juga tidak boleh berubah menjadi transaksi baru di DPRD.

Ketiga, wakil nan diangkat kudu memegang portofolio nan jelas dan terukur. Ia dapat mengoordinasikan pelayanan dasar, percepatan pembangunan area tertentu, pengentasan masyarakat dari kemiskinan, alias urusan lintas perangkat daerah. Penugasannya ditetapkan secara terbuka, disertai sasaran keahlian dan pertimbangan berkala. Portofolio bukan pembagian kekuasaan. Keputusan akhir tetap berada pada kepala wilayah agar tidak lahir dua garis komando. Wakil tidak boleh mempunyai ‘jatah’ mutasi, proyek, alias pengadaan.

Keempat, kegunaan membantu kepala wilayah kudu dipisahkan dari kegunaan suksesi. Ketika kepala wilayah berhalangan sementara, wakil menjalankan tugas harian dalam pemisah nan ditentukan undang-undang. Jika terjadi kekosongan tetap, wakil tidak otomatis menjadi kepala wilayah definitif. Penggantian kudu tetap ditempuh melalui sistem demokratis nan dibedakan menurut sisa masa kedudukan dan jalur pencalonan kepala wilayah sebelumnya.

UU Pilkada perlu mengubah peserta pemilihan dari pasangan calon menjadi calon kepala daerah. UU Pemerintahan Daerah kudu mengatur pengelompokkan daerah, sistem pengangkatan wakil, portofolio, pertanggungjawaban, pemberhentian, dan pengisian kekosongan kepala daerah.

MENGOREKSI POLITIK PASANGAN

Model ini bukan sekadar menjadikan wakil ‘boleh ada alias tidak’. Ia diferensial dalam keberadaan, akuntabel dalam pengisian, terukur dalam penugasan, dan terbatas dalam suksesi.

Menata ulang kedudukan wakil kepala wilayah bukan langkah antidemokrasi. Demokrasi tidak diukur dari banyaknya kedudukan nan dipilih langsung, tetapi dari kejelasan tanggung jawab, efektivitas pemerintahan, dan mutu pelayanan publik. Dua pejabat nan dipilih bersama, tetapi memegang kuasa nan timpang, justru menciptakan pertanggungjawaban nan kabur.

Politik norma ke depan perlu berakhir memperlakukan semua wilayah dengan pola nan sama. Wakil kepala wilayah kudu datang lantaran pemerintahan membutuhkannya, bukan lantaran calon kepala wilayah memerlukan pasangan untuk memenangkan pemilihan.